进入新时代以来，社会主要矛盾发生变化。与此同时，随着2020年我国现行标准下农村人口实现全部脱贫，人们的生存需要不断得到满足，但教育、医疗、就业以及心理方面的多维贫困将长期存在。宏观社会经济环境以及反贫困形势的变化对社会救助工作带来更高的挑战，同时也是新的发展机遇。立足新起点新目标，浙江省杭州市以“社会救助共同体”改革推进社会救助高质量发展，奋力展现了“重要窗口”的“头雁风采”。
社会救助共同体建设的内涵与现实条件
近年来，杭州市社会救助工作稳步推进，救助体系日益健全，救助标准和水平不断提升，智慧救助成效显现。同时，针对智慧救助中基础数据库尚未统一、存在信息壁垒、社会力量参与救助长效机制尚未建立、救助服务持续性不够等问题，杭州市积极探索建立社会救助共同体，提升社会救助综合效能。
（一）社会救助共同体建设的内涵
社会救助共同体建设，即在发挥政府主导作用基础上，动员社会力量参与救助，形成多元救助主体，不断探索政府救助公共服务与社会关爱援助服务相结合的救助模式，建立社会救助共同体的长效运行机制，面向贫困群体以及弱势群体提供更精准更优质更有温度的救助服务，从而在“贫有所救”的基础上进一步实现“弱有众扶”。
社会救助共同体的内涵包括以下核心要义：共同目标理念、多元主体参与、救助资源整合。多元救助主体体现在以下方面：一是以党建为抓手，整合群团组织资源，形成党建群团救助共同体；二是以民政为主体，整合相关救助部门资源，形成救助部门共同体；三是以乡镇（街道）为重点，整合所辖村（社区）资源，加强村（社区）与服务对象的沟通，链接资源，形成村（社区）救助共同体；四是以当地社会组织及其他从事公益慈善的个人与企业为补充，形成社会力量共同体。
（二）社会救助共同体建设的现实条件
一方面，建设社会救助共同体是新时代“重要窗口”建设的要求。群众对高质量救助服务的需求不断提升，整合救助资源的长效机制尚未形成等，对社会救助工作提出新的要求，需要激发各个救助主体的积极性，形成救助合力，从而做实做厚社会救助兜底网。另一方面，良好的政策契机和改革环境、新兴的科技条件和数字力量、共建共治共享的社会治理建设、社会组织和公益慈善的发展等条件助力社会救助共同体建设，为其探索和发展提供了可行性。
杭州市的制度创新与经验做法
杭州市在完善社会救助体系的实践与探索中已经不同程度地促进了社会救助共同体的形成。如西湖区探索第三方组织参与家境调查，以政府购买服务的方式引入社会力量参与救助工作；余杭区、临安区通过在乡镇（街道）村社完善多主体多层次的探访机制，将民政助理员、驻村干部、村级网格员、村党员干部、社工志愿者纳入探访工作中，进一步整合了乡镇村社、党建群团共同体；西湖区三墩镇智慧民政综合体通过线上线下联动，促进各类救助资源与救助对象的有效对接.
一是社会力量参与，促进社会救助共同体资源整合。杭州市社会组织发展良好，各地相关部门积极开展公益创投，整合社会组织的力量参与到社会救助工作中。西湖区针对困难家庭致贫原因多样、救助需求各不相同的情况，通过政府购买第三方服务方式，在全区范围内开展社会救助多维家境调查服务工作。2017年，西湖区累计对调查的5657户家庭提出7499条救助建议：低保3264条，低保边缘237条，临时救助718条，心理疏导1074条，家政服务2206条。
二是“家庭救助顾问”建设，完善基层探访机制。目前，杭州市各地都建立了较为完善的困难群众主动识别机制，主要通过线下排摸的形式开展常态化定期探访，将村（社）网格员、党员干部、志愿者、社工等力量整合起来。余杭区依托三级社会救助对接平台，组建了一支“专职人员+社工+志愿者”的区、镇（街）、村（社）三级“家庭救助顾问”团队，并完善了3个探访制度：村（社）定期探访、镇（街）重点探访和机关党员结对探访。
三是智慧民政综合体建设，推动社会救助共同体实体化。“智慧民政”示范区是杭州市民政事业6大示范区之一。近期各地开始探索将“智慧民政”引入到线下实体帮扶中心，为各类救助资源与救助对象的对接提供线上+线下平台，有效提升了服务体验。如西湖区幸福汇三墩民政e站打造智慧民政综合体，融合了精准帮扶、多元救助、公益服务、文化建设、信息共享等功能，为困难对象提供一站式的服务。
杭州市社会救助共同体建设的实现路径
杭州市社会救助共同体应遵循精准救助、协同治理、统筹协调、信息共享等原则，以救助对象精准识别、救助资源高效整合、救助服务显著提升、救助流程高度优化、救助文化全面普及为目标，从三个方面推进实施。
（一）以救助对象的精准识别，着力解决“救助谁”的问题
1. 构建多维度贫困评估指标体系。面对当前复杂的多维度贫困，有必要构建精准系统的贫困评估指标体系。2017年，西湖区梳理出“经济、健康、教育、居住、就业、社会参与”6个维度和“收支状况、健康及就业状况、生活环境”3类主要参数，作为调查家庭贫困境况的评估指数。2020年《杭州市开展精准保障标杆区建设试点方案》制定了杭州市困难群众家境调查地方标准，建立多维度贫困评估指标体系，对照经济状况、健康状况、教育状况、居住状况、就业状况、社会参与6个维度，对困难家庭贫困境况和救助需求进行科学调查和综合评估。
2. 打造多层次社会救助体系。第一层为最低生活保障家庭，该部分家庭主要通过最低生活保障以及各类专项救助进行兜底保障；第二层为低收入家庭，目前，全市低收入农户还有7.56万户111352人，通过精准识别、靶向帮扶低收入家庭；第三层为支出型贫困家庭，2015年12月8日，杭州市出台《杭州市支出型贫困家庭基本生活救助办法（试行）》，完善支出型贫困家庭的认定和救助标准；第四层为特殊困难家庭（包括困难未成年人群体、困难残疾人群体、失独家庭等），这些特殊群体也被称之为生活在城市发展“间隙”里的人，着重为其提供生活照料、精神慰藉等服务。
3. 加强线上线下比对核查。线上依托核对信息系统，提升信息比对的精准性和有效性，通过数据分析、模型构建，逐步实现救助对象的及时预警、救助类型的自动研判及救助方式的主动推送。线下完善探访机制，如余杭区依托三级社会救助对接平台，组建一支“专职人员+社工+志愿者”的区、镇（街）、村（社）三级“家庭救助顾问”团队，并完善村（社）定期探访、镇（街）重点探访、机关党员结对探访等三个探访制度，实现困难家庭探访全覆盖。
（二）以救助主体的多元整合，着力解决“谁来救”的问题
1. 党政群团共同体。包括党员干部、人大代表、政协委员、群团组织负责人及成员等。一方面，借助各方组织力量开展社会救助相关活动。如通过党建活动普及社会救助文化、提升社会救助意识；人大代表、政协委员关心社会救助工作，提交提案，反映民众需求；工会、共青团、妇联等开展与实施职业技能培训、助学、助业活动、妇女儿童救助项目等。另一方面，这部分人发挥带头作用，通过基层党建引领推动社会救助共同体发展。
2. 救助部门共同体。民政部门牵头，其他部门共同参与。2014年11月3日，杭州市政府发布《关于建立杭州市社会救助联席会议制度的通知》，建立了社会救助联席会议制度，有效推进了社会救助工作的部门统筹。各部门职责分工明确，通力合作，强化政府部门在社会救助工作中的主体作用，统筹整合各类救助资源，做好项目跟踪、项目督导和意见反馈。
3. 乡镇（街道）村社共同体。将社区治理的目标与社会救助结合起来。一方面，依托社区服务设施加快推进政府公共服务、市场便民服务和居民互助志愿服务的供给。加快政府职能转变和公共服务下沉，建立困难群众救助帮扶小组，协助救助申请及动态管理。另一方面，依托社区完善社会力量参与社会救助的各项条件，培育承接主体。以乡镇（街道）为引领，整合所辖村社资源，包括村社干部、志愿者、居民等，加强村社间的沟通和资源链接。
4. 社会组织共同体。促进当地社会组织的能力建设，培育整合其他志愿力量，提高社会组织承接社会救助服务项目的能力。推进慈善组织、社会组织和爱心企业、志愿服务力量参与社会救助，促进救助需求、资金供给与服务提供三方有效对接。引导社会组织、志愿队伍开展人文关怀、心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等救助服务。
（三）以“救共体”机制的探索，着力解决“怎么救”的问题
1. 主动识别机制。通过整合多元主体，开展线下排摸的形式，实现困难家庭探访全覆盖，及时、全面了解困难群众救助需求。具体通过三个方面展开：一是村社定期探访。村（社区）组织网格员、小组长、志愿者，定期对本区域内的家庭进行全面走访。二是镇（街）重点探访。各镇（街）通过组团联村干部或社会力量，定期走访遭遇重大变故困难对象、分散供养特困人员、重病重残人员、独居老人。三是机关党员结对探访。各部门、平台结合“一村一社区一机关”党组织结对共建活动，定期到联系村（社）开展“微心愿”认领、代办服务、关爱陪伴等结对帮扶。
2. 精准施救机制。通过开展上门排摸，及时发现困难需求并对困难家庭开展困境评估，建立综合评估指标体系，特别关注救助对象的隐性困难，如文化困境、人际关系、心理问题以及其他潜在困境。在困境评估的基础上，由各救助部门及时有效地提供最低生活保障以及医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助以及护理救助等专项救助。
3. 救助服务机制。依托大救助平台提升救助服务，压缩审批时限，及时足额发放各类救助金，确保群众“最多跑一次”。依托线下平台链接救助资源，为救助对象提供更加专业化、个性化救助服务，提升困难群众和弱势群体的幸福感、满足感和获得感。杭州市余杭区健全三级平台对困难群众开展精准救助、赋能发展。
4. 资源整合机制。目前，杭州市有社会组织11247个。各地相关部门积极开展公益创投，整合社会组织力量参与到社会救助中。如杭州市西湖区最早开始探索第三方家境调查并作为经验进行全面推广；西湖区幸福汇三墩民政e站打造智慧民政综合体，融合了精准帮扶、多元救助、公益服务、文化建设、信息共享等功能，成为衔接政府、公益组织、志愿者的枢纽型载体。
5. 长效工作机制。通过多元救助共同体的协同以及救助文化的形成，促进社会救助共同体的长效运作。促进多元主体的协同，既包括上下级政府之间的“纵向协同”，同级政府内不同职能部门间的“横向协同”，还包括公共部门与社会力量之间的“内外协同”。形成良好的救助文化，在救助过程中积极发现、宣传典型案例树立正确的救助文化理念。
【作者简介】
张志刚，杭州市民政局党组成员、二级巡视员。
祝建华，男，湖北武汉人，博士生导师，浙江工业大学公共管理学院教授，主要研究方向为贫困与社会救助。
徐雯，杭州市民政局社会救助处处长。
