——杭州市改善民生工作体制机制创新综述之一

     民为邦本，本固邦宁。以人为本是科学发展观的核心，改善民生是贯彻落实科学发展观的重要内容。党的十六大以来，市委、市政府深入调查研究，倾听群众呼声，梳理出了破解“困难群众生活就业难”、“看病难”、“上学难”、“住房难”、“行路停车难”、“办事难”、“清洁卫生难”等群众关注的7个热点难点问题。8年来，全市各级党委、政府从“立党为公、执政为民”和“群众利益无小事”的高度，始终把“破七难”作为改善民生的主载体、总抓手，立足杭州实际，顺应人民期待，解放思想，创新体制，创造性地提出了“破七难”的思路举措，建立了“破七难”的长效机制。

      不让一户家庭因生活困难而过不下去

      以“春风行动”为载体，以就业援助和帮扶救助为重点，建立动态管理、职业培训、就业援助、社会共建、帮扶保障5大机制，形成了杭州特色解决“困难群众生活就业难”问题长效机制，基本做到困难群众“出现一个发现一个，发现一个帮扶一个，帮扶一个解决一个”，实现了“不让一户家庭因生活困难而过不下去”目标。在国际金融危机来袭的大背景下，市委、市政府高度关注民生，又提出了“确保杭州人和‘新杭州人’在国际金融危机困境中生活品质仍有新提高”的目标。

     完善帮扶救助网络。在全国首创市、区、街道、社区“四级救助圈”，将老城区2.4万多户低保和困难家庭纳入帮扶救助范围，实行困难群众分层分级救助，构筑起“纵向到底、横向到边”的帮扶救助网络。加大帮扶救助力度。推动“春风行动”从城市向农村、向“新杭州人”延伸，从保障基本生活转向提高生活品质，连续9年的“春风行动”已累计募集社会资金2.24亿元，向7.49万户（次）低保和困难家庭发放一次性救助金1.81亿元；面向困难家庭的配套优惠政策从2002年的17项增加到目前的33项，已累计向困难群众发放医疗、住房、水电煤等各类补贴和减免有线电视初装视听费、小区保洁费、自来水“一户一表”改装费、公交车费等各类费用2.3亿元；先后11次提高城乡低保标准，目前市区分别达到每人每月400元和300元。“春风行动”先后被中央文明办评为全国精神文明建设创建新方法100例之一，被浙江省人民政府授予“浙江慈善奖”。加大再就业援助力度。面对国际金融危机带来的严峻就业形势，市委、市政府相继出台《关于做好2009年稳定就业工作的意见》和《关于进一步完善促进就业长效机制的若干意见》，明确新增就业岗位16万个、城镇登记失业率控制在4%以内、打造充分就业城市的目标；建立以“就业帮扶”为首要任务的社区公共服务工作站，创建充分就业社区；推出“万名大学生创业实训工程”，打造“网络式创业”、“网络式就业”新模式，推进创业带动就业；发放教育培训券，提高劳动者就业再就业能力；倡导企业在国际金融危机下“不裁员”，加强企业社会责任建设。2009年实施“就业新政”30条，总计投入资金将达到5.5亿元，比上年度净增3.4亿元，今年二季度城镇登记失业率为3.18%。加大社会保障力度。制定实施《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》，在全国率先建立“城乡统筹、全民覆盖，一视同仁、分类享受”的基本医疗和基本养老制度，实现各类参保人员的可选择、可转换、可衔接，有效破解了社会保障制度的城乡二元结构问题。截至2008年底，全市职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险参保人员分别比上年末净增33.44万人、36.85万人、32.32万人、44.18万人，参加农村居民养老保险人数达13.52万人。提高中低收入居民收入。实施城乡居民收入“五年倍增”计划、低收入群众增收行动计划、低收入农户奔小康工程，建立物价上涨与低收入群体临时补贴联动机制，向困难群众发放消费券，确保低收入家庭收入增幅高于全市平均水平。    2009年春节前夕向八城区范围内困难群众发放2.02亿元消费券，受益人数达到132万人。让“新杭州人”在杭州“安居乐业”。出台《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》、《杭州市外来务工人员特殊困难救助办法》，设立8000万元外来务工人员特殊困难救助专项资金，确保“新杭州人”有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有安全、有救助、有组织。近年来，杭州荣获了“全国再就业先进单位”称号，连续两次被评为“最受农民工欢迎的城市”，连续5年被新华社《瞭望东方周刊》评为“中国最具幸福感城市”第一名。

     医疗质量上去、看病费用下来

     从2003年开始在全国率先实施了“四改联动”，统筹推进医疗卫生、药品生产流通、医疗保障和医疗救助四大体制改革，着力推进市属医院功能布局和专业设置两大战略性调整，建设卫生强市和健康城市，初步做到了“医疗保障实现全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务”，努力让群众“看得了病、看得起病、看得好病”。

      坚持管办分离、放开市场，推进医疗卫生体制改革。率先推出门诊和住院人均费用“均费双控、超额双缴”措施，同时在省内率先开展单病种收费和检查限价“双单制”试点，在市属医疗机构、市直管医学检验机构间推行“医疗检查通用、结果信息共享”，实行“处方外配”，减轻患者负担。建立健全社区卫生服务网络，实行社区卫生服务机构“收支两条线管理”、“药品零差率”，目前市区共建立社区卫生服务中心（站）318家，社区卫生服务乡镇街道覆盖率达100%，94.9%的居民享有“15分钟社区医疗圈”。成立市卫生事业发展中心，实行管办分离，结合新医院建设，逐步探索决策、执行、监督三权分立。加大医疗市场开放度，稳步推进市属公立医院管理体制改革和产权制度改革，构筑多元化投资兴办医疗机构的新格局，全市累计建立民营医疗机构800多家。坚持宽进严管、引入竞争，推进药品生产流通体制改革。推进医药分离，实行省、市、县三级医疗机构药品联合集中招标采购，规范社区和农村药房管理。规范零售药店准入条件，开放药品零售市场，逐步开展民营医疗机构和单位内设医疗机构药房的规范化管理。坚持低门槛、广覆盖，推进医疗保障体制改革。调整基本医疗保障管理体制，将原由卫生部门管理的新型农村合作医疗职能划归劳动保障部门管理。建立起城乡统筹、全面覆盖的基本医疗保障制度，实现人人享有基本医疗保障的目标。2008年，城镇职工基本医疗保险制度覆盖率达到100％，参加医保的定点医疗机构达到538家，定点药店达到281家。实行企业退休人员门诊医疗费社会统筹，降低参保企业退休人员住院和门诊起付标准。在全市全面推行新型农村合作医疗制度，参保369.18万人，参合率达98.21%，实现乡镇全覆盖，人均筹资额达到上年农民人均纯收入的1.6%。推进医保区域统筹，实现沪杭两地互相委托结报参保人员医疗费。坚持政府引导、社会参与，推进医疗救助体制改革。调整医疗救助管理体制，将原由民政部门管理的医疗救助职能划归劳动保障部门管理。加大医疗救助资金筹措力度，增强医疗救助的资金支撑能力。开办杭州惠民医院、在全市公立医疗机构开设爱心门诊。开展“光明行动”，对10679名无劳动能力、无固定收入的白内障患者免费实施复明手术。制定出台面向困难家庭人员和居住半年以上的外来务工人员的“两免一减一让利”政策。坚持名院集团化办医，推进市属医院功能布局和专业设置“两大”调整。新建滨江医院、下沙医院、妇女医院、儿童医院、市十医院等6家非营利性国有控股股份制市属三甲医院，充分整合省与市、地方与高校卫生资源，扩充优质医疗资源，提高医疗服务水平，使患者在市属重点医院排队挂号时间不超过5分钟，能随时在市属重点医院住院。2008年末，我市人均预期寿命达79.78岁，病人对市属医疗机构的满意率达到99.02%。

     让更多的人接受更好的教育

     坚持“好上学”和“上好学”两手抓，大力实施“名校集团化”战略，推进优质教育的均衡化、平民化、普及化，努力使优质教育资源覆盖到杭州所有家庭、所有孩子，做到“人人好上学、人人上好学”，实现“让更多的人接受更好的教育”目标，不让杭州的孩子输在人生起跑线上。 

     实施名校集团化战略。在全国率先实施名校集团化战略，以名校为龙头，按照“因地制宜、分类指导，量质并举、以质为本”方针，通过“名校+新校”、“名校+民校”、“名校+名企”、“名校+弱校”、“名校+农校”等多种模式，积极推进中小学名校、幼儿园名园、职业教育和成人教育集团化办学，输出名校的办学理念、品牌、文化、人才、管理等要素，扩大优质教育资源覆盖面。截至2008年底，全市已成立120个教育集团，成员单位达417个，6个老城区已有59.7%的中小学实施了名校集团化办学，受益中小学生超过50%。建立教育资助券和人民助学金制度。在全国率先发放教育资助券，构建“全员覆盖、全程受助、全体受益”的学生资助体系，减轻困难家庭子女就学负担，不让一个孩子因家庭困难而失学。从2003年到2008年，全市累计共资助困难家庭学生约97.5万人次，金额达到5.06亿元。建设城乡学校互助共同体。开展农村教育帮扶工程，统筹城乡区域优质基础教育均衡发展，实现城市优质教育向农村辐射，提升农村教育质量，推进农村基础教育的均衡、优质发展，实现城乡教育一体化，促进农村孩子“好上学”和“上好学”。目前，加入城乡学校互助共同体的学校达到652所，全市义务教育段城乡学校互助共同体覆盖面达到95.6%。妥善解决进城务工人员子女入学。坚持“公办学校为主、民工子女学校为辅”，确保符合条件的进城务工人员子女均能入学。目前，全市共有进城务工人员子女学校54所，进城务工人员子女在杭就学人数达13.83万人，其中市区90%的公立学校接纳了近11.5万人。大力发展高等教育。建成下沙、滨江、小和山、浙大紫金港校区4大高教园区，启动江东、仓前两大高教功能区和“杭州大学城”建设，支持杭州师范大学建设一流综合性大学，加快高等教育普及化，在杭高校全日制在校生从2002年的25万人增至2008年的40.96万人，全市高等教育毛入学率从2002年的30%提高到2008年的51.94%。2008年度，杭州社会各界对破解“上学难”工作的满意率达到97.08%。根据《2009年中国教育蓝皮书》发布的中国主要城市公众教育满意度调查结果，杭州在教育状况总体评价排序上名列第一。

     居者有其屋

    各级党委、政府始终把解决“住房难”问题的工作重心放在保障性住房体系建设上，坚持“租、售、改”三位一体工作方针，以落实“两个房等人”、解决“两个夹心层”住房问题为重点，构建经济适用房、限价房（拆迁安置房）、危改房、廉租房、经济租赁房“五房并举”的杭州特色住房保障体系，较好地满足了中低收入家庭的基本居住需求，改善了中低收入家庭的居住条件。

      构建“五房并举”的杭州特色住房保障体系。加强经济适用房建设管理，在全国率先制定“租售并举”政策，对符合经济适用房购房条件，但又无力一次性购买经济适用房的家庭，允许其先购买其中一部分住房面积，剩余面积可先租赁，5年内购买。超过5年仍没有能力购买剩余面积的，退出经济适用房，由政府另行提供经济租赁房。截至2008年底，杭州市区累计销售经济适用房4.57万套，现在年满24岁的新婚夫妇，只要符合条件，都可以领到经济适用房认购证，已基本做到经济适用房“房等人”。加快拆迁安置房建设步伐，在2004-2008年拆迁安置房建设累计开工总量1200万平方米以上的基础上，力争2008-2012年五年开工量超过1800万平方米，逐步实现拆迁安置房“房等人”目标。市委、市政府承诺，要让广大拆迁户成为杭州城市建设最大的受益者，切实做到事前协商、征迁政策、征迁方案、住房安置、就业政策、社会保障、集体经济、征迁监管等“八个确保”。比如，我市率先出台10%留用地政策，鼓励被征地集体经济组织兴办二、三产业；在全国率先出台农转居公寓办理“三证”政策，在补缴一定费用后可以上市交易。实施危旧房改善工程，政府投入20多亿元，通过维修、拼接、重建和项目带动等形式对木结构、砖木结构等危旧房住宅和厨房或卫生间等设施不全的非成套住宅进行改善，达到厨卫设施配套，消防改善，住房安全，“面积小、功能全、质量优”的目标，提升房屋的功能性、安全性和舒适性，到2009年底将完成老城区156万平方米危旧房改善任务的90%以上，显著改善2.5万户危旧房居民的住房条件。加强城镇廉租住房保障，在全国率先扩大廉租房享受范围，基本实现人均收入在城市低保标准两倍以下的申请家庭应保尽保。建立经济租赁房制度，组建杭州市租赁房建设管理中心，按照“只租不售”原则，向符合相关条件的大学生、创业人才、外来务工人员以及本地居民提供经济租赁房。实施住房环境改善工程。2004年开始，市、区两级财政累计投入16亿元，实施以“交通序化、道路洁化、环境美化、景观亮化”和保护历史文化遗存等为主要内容的背街小巷改善工程，创造了背街小巷改善的“杭州模式”，也创造了历史文化名城保护的“杭州模式”，已累计改善2332条背街小巷，总长度863公里，受益人数超过195万人，市民群众对背街小巷改善工程的满意程度达98%。2007年开始，对老城区745个庭院、3365幢房屋实施包括园林绿化、违建拆除、上改下、平改坡、公共活动空间设计等27项主要内容的庭院改善工程，已完成老城区349个庭院、1771幢房屋的改善任务。2009年开始，实施物业管理改善工程，对涉及2000多万平方米住宅的老旧小区实行专业化或准专业化物业管理，力争做到有物管用房、有公共保洁、有秩序维护、有停车管理、有设施维保、有绿化养护、有道路保养、有维修服务“八个有”。2009年市财政安排1亿元物业管理改善专项经费。近年来，市民的居住条件得到了较大改善，2008年末杭州市区居民人均住房建筑面积达到29.83平方米，保障性住房开工面积占全部新建房屋开工面积的比例已达50%以上，在全国城市中处于领先水平。